ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

 Вниманию читателей прдлагается отрывок из главы 51.

Кому и зачем нужно регулирование?

В октябре 2013 г., президент (Обама) и Конгресс не смогли договориться к сроку о расходной части бюджета страны.  Правительство США осталось без финансирования, и пресса много гадала о том, как же чиновники будут работать без жалованья, да и будут ли работать?  В числе прочего, было такое сообщение агентства Ройтерс:

УПРАВЛЕНИЕ ПО КОНТРОЛЮ КАЧЕСТВА ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ И ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ (FDA): Около 55 процентов сотрудников FDA продолжат работу. Из них 74 процента будут финансироваться из взносов, получаемых FDA от компаний — представителей отраслей, которые она регулирует.

До чего же любят эти компании своих регуляторов…  Видать, неплохо живется им при регулировании.  Прямо счастливы они под опекой государства, жить без нее не могут.  А мы-то все жалеем частников, на чью свободу выбора покушается государство!..

В 1971 г. вышла статья Джорджа Стиглера «Теория экономического регулирования».[1]           Одновременно с пионерной статьей Стиглера появилась также статья Ричарда Познера «Налогообложение посредством регулирования».[2]  А в 1974 г. у Познера вышла статья «Теории экономического регулирования».[3]  Затем появились статьи Сэма Пелцмана «К общей теории регулирования» (1976) [4] и Гэри Беккера «Теория конкуренции между группами давления за политическое влияние»[5]  У Стиглера проблема была поставлена в самом общем виде, и потому его статья стала основополагающей.

 

Статья начинается так: «Государство – его машина и его мощь – есть источник потенциальной угрозы для любой отрасли общества.  Своей властью запрещать или заставлять, брать или давать деньги, государство может помогать или вредить огромному количеству отраслей, или видов занятий, – и оно делает это».

Теория Государственного Регулирования – это не о том, как следует государству осуществлять регулирование экономической деятельности.

Главная задача теории экономического регулирования, говорит Стиглер, — объяснить: кому достанется выгода или бремя регулирования, какую форму примет регулирование, а также воздействие регулирования на распределение ресурсов.

«Отрасль может либо активно домогаться регулирования, либо оно может быть ей навязано, — пишет Стиглер.  — Центральный тезис этой статьи состоит в том, что, как правило, отрасль добивается для себя регулирования, притом оно устроено и действует главным образом к ее выгоде» (курсив мой – ЕМ).  Есть виды регулирования, чье воздействие на регулируемую отрасль безусловно обременительно, — простой пример: высокое обложение розничных цен на продукты отрасли (виски, табачные изделия, игральные карты…).  Но такие тягостные виды – исключение.  Общий же случай – схваченное (captured) регулирование (в том смысле, как говорят по-русски: «у нас там все схвачено»).

Результат отнюдь не тривиальный.  Правда, еще Адам Смит утверждал, что промышленники находятся фактически в непрерывном заговоре против публики, пытаясь различными путями ограничивать конкуренцию.  И предупреждал, что к законодательным предложениям, исходящим от этого класса, нужно относиться с подозрением.  Но кто у нас сейчас читает Адама Смита!  Позабыто-позаброшено.  Не удивительно, что и публика, и экономисты тщетно бьются над проблемой регулирования.  Регресс экономической мысли налицо и в указанной области.

Широко распространены два альтернативных взгляда, говорит Стиглер.  Первый: регулирование вводится прежде всего ради защиты и выгоды широкой публики или какой-то большой ее части.  С такой точки зрения, регулирование, которое вредит публике, — например, квоты на импорт нефти, которые увеличивают стоимость нефтепродуктов для Америки на 5 млрд. долл. в год или больше [6] – это издержки ради некой социальной цели (например, национальной обороны) или случайные искажения философии регулирования.  Второй взгляд: политический процесс не поддается рациональному объяснению – политика есть непостижимая, постоянно и непредсказуемо меняющаяся комбинация сил самой различной природы — от осмысленных актов великого морального значения (освобождение рабов) и до самой вульгарной продажности депутатов.

Естественно, Стиглер не считает серьезным ни один взгляд, ни другой.

Анализ начинается с проблемы квот на импорт нефти.  Почему бы отрасли, настолько влиятельной, что она смогла обеспечить себе такую дорогостоящую программу, не выбрать вместо этого прямые денежные субсидии из общественной казны?

Теория защиты интересов публики могла бы ответить так: выбор импортных квот продиктован заботой федерального правительства об ограничении зависимости страны от импорта нефти на случай войны — «замечание, рассчитанное на оглушительный взрыв хохота в Петролеум-Клубе», добавляет Стиглер.[7]  Но если без смеха, продолжает он, будь целью регулирования национальная оборона, не явился бы таможенный тариф более экономным инструментом?  Да и соответствующие деньги доставались бы казне…

Теория иррациональности политики объяснит вам, что потребители неспособны измерить, во что им обходятся импортные квоты, и отсюда – готовы, скорее, платить 5 млрд. в виде завышенных цен, чем 2,5 млрд. деньгами (что было бы для отрасли не менее заманчивым).

Стиглер предлагает свое объяснение — с точки зрения максимизации полезности.  В случае субсидий, фирмы — нынешние члены отрасли — должны были бы делиться ими с новыми фирмами, вступающими на нефтяной рынок. Только при малой эластичности предложения  отрасли (т.е. когда предложение почти не растет вслед за ростом выгод) деньги предпочтительнее, чем контроль поставок и выпуска.

Вообще, говорит Стиглер, вся эта история служит лишь иллюстрацией его подхода.  Он исходит из допущения, что политические системы устроены рационально и применяются рационально.  «Это означает, что они – удобные инструменты для выполнения желаний членов общества.  Но это не означает, что государство будет служить интересам публики, как их понимает любой индивид.  На самом деле, проблема регулирования – это проблема обнаружения, когда и как отрасль (или иная группа единомышленников) в состоянии использовать государство в своих целях – или выбирается государством для использования в посторонних целях».  Вещи, знакомые нам по работам Мэнсера Олсона (см. гл. 50).

Что может государство дать отрасли?

Есть у государства один ресурс, продолжает Стиглер, которым оно никогда не делится даже с самыми могущественными из своих граждан: власть принуждать. Государство может завладевать деньгами населения единственным способом, разрешенным законами цивилизованного общества, — налогообложением.  Государство может предписывать физическое движение ресурсов и экономические решения домохозяйств и фирм без их согласия.  Эти виды власти дают возможность отраслям употреблять государство для увеличения своей прибыльности.  Отрасль (или род занятия) может добиваться некой государственной  политики в четырех формах.

Самое очевидное – прямая денежная субсидия.  Субсидии авиакомпаниям до 1968 г. составили 1,5 млрд. долл., торговому флоту (на строительство и операции) было выплачено почти 3 млрд. со времени Второй Мировой.  «Образовательная отрасль давно показала себя мастером по выбиванию общественных фондов; к примеру, университеты и колледжи в недавние годы получали 3 млрд. ежегодно, не считая субсидий на общежития и другое строительство». [8]

Еще один вид преимуществ, которого часто добивается отрасль – это контроль над появлением новых соперников.  В экономической литературе налицо «значительная (если не сказать чрезмерная) дискуссия» о росте числа особых мер ценовой политики (лимиты цен), вертикальной интеграции и иных подобных средств для сдерживания притока новых фирм в олигополистические отрасли.  Для обеспечения тепличных условий такие средства гораздо менее действенны, чем «сертификат общественной полезности и необходимости» или квоты на импорт и производство для нефтяных и табачных отраслей.

Хорошо известно, говорит Стиглер, насколько тщательно использовалась власть контролировать доступ в отрасль новых фирм.  Со времени своего создания в 1938 г., Бюро  Гражданской Аэронавтики не позволило запустить ни одной новой магистральной линии.[9]   Федеральная Корпорация Страхования Вкладов использовала свою власть страховать новые банки, чтобы снизить пропорцию новых коммерческих банков на 60%.  Еще поразительнее история автоперевозок между штатами — даже для видимости не было указано какого-либо приличного повода к тому, чтобы  ограничить доступ к этому занятию.  За период от 1930 по 1966 гг. общее число заявлений выросло с 85 до 200 тыс., тогда как число выданных лицензий постоянно снижалось, упав до 17 тыс. в 1966 г.  Ограничение доступа означает ограничение конкуренции.

Из всего сказанного Стиглер выводит «общую гипотезу» (пожалуй, можно сказать – «закон»): каждая отрасль или род занятия, которая (-ый) располагает политической властью, достаточной, чтобы утилизовать государство, будет стремиться контролировать вход новых конкурентов.  Вдобавок, государственные меры регулирования часто скроены так, чтобы сдерживать рост новых фирм (не рост  их числа уже, а рост самой фирмы).  Например, Федеральное Бюро по ссудным банкам [10] установило, что никакой сберегательный или ссудный банк не имеет права платить дивиденды выше превалирующих в округе, где он пытается привлекать вкладчиков.  Специальные меры Комиссии по Ценным Бумагам [11] ограничивали рост малых взаимных фондов (mutual fonds), снижая этим издержки продаж для больших корпораций.

Эффективным способом ограничения доступа к отрасли или занятию является лицензирование — практиковать бизнес без лицензии есть уголовное преступление.  Этот вид схваченного регулирования осуществляется обычно на уровне штатов.

Политика как бизнес

Отрасль, которая хочет заполучить власть на рынке, говорит Стиглер, должна найти того, кто продает такие вещи, и это – политическая партия.  В политической литературе издержки политического процесса принято сводить к финансированию предвыборных кампаний, однако, помимо этого партия все время несет издержки на свою деятельность и поддержание организации – выборы есть только конечный этап.  Свою организацию и притягательность для избирателей партия поддерживает дорогостоющими мероприятиями на постоянной основе.  Частично ее издержки снижаются, когда удается пристроить кого-то из ее функционеров на государственную должность.  Однако, оппозиционная партия – выполняющая функцию сдерживания партии, находящейся у власти, — редко финансируется за счет общества.

Итак, индустрия, добивающаяся регулирования, должна быть готова оплачивать нужды партии двумя вещами – голосами и ресурсами.  Последние обеспечиваются обычно путем пожертвований денег на кампании, пожертвований времени (когда бизнесмен возглавляет комитет по сбору пожертвований) и менее прямыми способами – например, нанимая партийцев на оплачиваемую работу.  Организация демонстраций в поддержку мероприятия и дезорганизация противников регулирования требует дорогостоющих программ по разъяснению или забалтыванию сути дела.

Издержки законодательства отчасти зависят от размера отрасли.  Большие отрасли хотят мер, которые обходятся обществу дороже и вызывают более широкую оппозицию задетых этими мерами групп.  Однако политический рынок ограничен, поэтому плата за закон растет не в той степени, как размер отрасли.  Оттого большим отраслям добиваться своего проще, а меньшие отрасли, по сути дела, отстранены от политического процесса, если только у них нет особых преимуществ – например, отрасль может быть географически сконцентрирована в политически важном районе.

Почему среди политиков так много юристов?  Известно, что адвокаты нужны всем. Так что юридическая контора депутата – весьма подходящий канал для оплаты его голосования за определенный законопроект, тогда как врачу (другая распространенная профессия политиков) за его голос нужно давать прямую взятку.

Какие характеристики отрасли (рода занятия) влияют на ее способность добыть себе регулирование?  (1) Размер занятия.  Чем больше людей оно охватывает, тем больше голосов на выборах. (2) Доход на душу занятых.  Чем он больше, тем больше совокупный доход в этой отрасли и, следовательно, больше ресурс для оплаты политических мероприятий и больше вероятное вознаграждение депутатов.  (3) Концентрация занятия в больших городах.  Когда занятие географически рассеяно, издержки на кампании в поддержку законодательства выше, чем когда оно сконцентрировано.  В последнем случае организационная работа проще.

Что осталось от свободного рынка в США  за последние сто лет?  С тех пор, как Стиглер проводил свои исследования, тоже уже прошли десятилетия.  В последовавшие годы какие-то регулирующие меры были отменены, какие-то другие введены, но общее число действующих регулирующих законов продолжает измеряться десятками тысяч.  И тенденция идет к росту их числа.  В иных отраслях, как финансовая, уже никто точно не знает, сколько и каких регулирующих мер было введено, и новые законы сейчас принимаются без учета всех прежних.[12] Есть обоснованное мнение, что именно регулирующие законы стали непосредственной причиной  финансового обвала 2007 г.[13]

Блатной капитализм

Он знал, что настоящее содержание всякой минуты — игра и драма злых исторических сил. Произвол, хищный интерес, шкурный страх и глупость.

Самуил Лурье (о Салтыкове-Щедрине)

 

По-английски: crony capitalism.  От слова crony (дружок, кореш и т.п.) произошло слово cronyism, которое по-русски  передается примерно как кумовство или блат.  Это — когда кто-то может получать пользу лично себе от политики государства.  Такая система побуждает фирмы искать благорасположения политиков и чиновников, чтобы получать выгоды за счет хороших связей, а не от производительной деятельности.

Очевидно, что чем больше и глубже вовлеченность государства в микроэкономические отношения (путем регулирования, обложения, субсидирования, протекционизма, квотирования, лицензирования и пр.), тем больше прибыльность бизнеса будет зависеть от государственной поддержки, и тем больше возможностей открывается для кумовства и блата.

Блатной капитализм есть экономическая система, в которой прибыль и выгоды бизнеса зависят от политических связей.  И чем больше государство, тем больше открывается возможностей для развития блатного капитализма.

Термин crony capitalism часто встречается в публицистике, но в академической литературе – гораздо реже, отмечает Рэндолл Холком.[14]  Однако, стоит понять его значение, как вы обнаруживаете, что существует огромная масса научной литературы на эту тему.  Десятилетиями ученые исследовали блатной капитализм, не употребляя этого термина.  В каждом случае в фокусе были те или иные компоненты системы, без отчетливой формулировки именно того факта, что все это – части некоего единого явления.

И на страницах настоящей книги мы то и дело обсуждали разные аспекты данного явления.  Основополагающие работы Мэнсера Олсона об организованных интересах, теоретические достижения Джеймса Бьюкенена (в частности, о государственных финансах), блестящий анализ государственного регулирования отраслей у Джорджа Стиглера, модели логроллинга и погони за рентой Гордона Таллока…  Все это вместе складывается в одну картину, которая называется: блатной капитализм.  Заслуга Рэндолла Холкома в том, что он подобрал это словечко, тем самым объединил все компоненты в единую систему и открыл тропу к анализу явления в целом, его происхождения, его свойств — и способов ему противостоять.  Каковой тропой сам же и воспользовался.

Некоторые говорят, что термин неудачен.  Когда простой человек слышит выражение «блатной капитализм», он отождествляет его с капитализмом вообще, и это делает его более восприимчивыми к антикапиталистической пропаганде левых демагогов.  Это вообще уже не капитализм, указывают они, а некая новая форма организации общества.  И предлагают взамен просто слово cronyism (система блата, или кумовство) или, пуще того, crony government (блатное государство).  Видимо, в этом есть резон, но термин crony capitalism уже вошел в широкий обиход.

         Итак, что мы имеем в результате обобщения отдельных компонентов системы государственного блата?

Было: государство есть выразитель общих интересов, оно стремится улучшить функционирование экономики, оно желает общего блага и обладает достаточной полнотой информации обо всех проблемах и способах их решения.  Государственная власть может все, если захочет.  И т.д.  Звучит наивно?  Но именно такие представления лежат в основе моделей и программ экономистов — государственников.

Сегодня мы знаем, что реальное государство может не хотеть или не мочь  проводить рекомендуемые экономистами меры политики.  Решения государства принимаются конкретными людьми, поэтому нереалистично описывать государство как некую единичную сущность, принимающую решения.  С другой стороны, решения в государстве принимаются не индивидуально, а в результате коллективных процедур.  Например, логроллинга…

Государство не всеведуще.  Чаще всего оно не обладает информацией, необходимой для проведения самой хорошей политики.  К примеру, оптимальное производство общественных благ требует знания спроса на такие блага, но это невозможно, потому что рынка этих благ не существует.  Оптимизация корректировки экстерналий предполагает знание величин соответствующих издержек – теоретически они существуют, но на практике не наблюдаемы.  Корень всех подобных проблем состоит в том имманентном свойстве рынка, которое Хайек назвал рассеянным знанием, принципиально не доступным внешнему наблюдателю.  Достижения Хайека настолько неудобны для экономистов и политиков, что их просто не знают и знать не хотят.

Государство не альтруист.  Принимая решения, лица в государстве озабочены собственными интересами.  Избираемые политики принимают решения, помышляя не столько об интересах общества, сколько о своих выгодах.

Бюрократы не извлекают прямой выгоды от принятия хороших решений, но за плохие могут быть наказаны.  Поэтому они не рискуют и не проявляют инициативы.  Как показал Уильям Нисканен (см. главу 49), их собственный интерес может сводиться к увеличению бюджета своих контор, и обычно они могут этого добиться, хотя для общества это является тратой ресурсов без экономической отдачи.

Государство не всемогуще.  Даже диктатору нужны структуры, поддерживающие его власть.  Тем более, в демократическом государстве политики  должны оказывать предпочтение тем, кто их поддерживает.  Когда им или бюрократам дается власть вводить меры регулирования или распределять деньги, им дается власть награждать одних за счет других.  А так как всегда имеются желающие получить кое-что, не доступное обычным законным путем, или уберечься от конкурентов, политики обращают взоры туда, где можно продать такие привилегии в обмен на услуги или денежную поддержку, называемую законными пожертвованиями.  Появляется кумовство.  Блатной капитализм всегда означает сговор государства и бизнеса, и сговор этот обязательно направлен против посторонних экономических агентов – нередко против всего населения (в виде  скрытых налогов, завышенных цен на рынке, и пр.)

Ренту заказывали?

Этот вид блата подробно описан и проанализирован у нас в главе 49 и со стороны фирм, и со стороны  государственных структур.  «Рентой» здесь называется дополнительная прибыль, которую нельзя получить на нормальном конкурентном рынке.  К такого рода прибыли нет открытого доступа даже в «порядках открытого доступа».  Напротив, она требует специальных и подчас немалых усилий.  Погоня частных бизнесов за рентой тесно связана с коррупцией в государственных структурах.

Далее, когда фирма направляет часть своих ресурсов на добывание ренты, эти ресурсы изымаются из производительного употребления.  Понятно, что и в масштабе всей экономики упомянутая часть ресурсов есть пустая трата средств, которые могли быть использованы производительно.  Короче, прибыль, получаемая кем-то в виде ренты, это не прибавка к чистому доходу страны, а вычет из него.  По Таллоку, погоня за рентой – это использование ресурсов с целью получения «ренты» в результате деятельности (легальной или нелегальной), имеющей отрицательную социальную ценность.

Холком ссылается на статью Энн Крюгер, описывающую это явление в Индии 70-х.[15]  Множество умнейших и блестящих индийцев, пишет она, были заняты не производством чего-либо или добавлением ценности к экономике страны, но  попытками протащить свои фирмы через болото государственного регулирования, чтобы получить выгоду от ограничений для других фирм.  Скажем, был ограничен импорт неких продуктов, и спрос на рынке превышал предложение.  Для торговли этими продуктами следовало получить лицензию, и такие лицензии добывались только через личные связи с чиновниками.

Добавим, что само  создание государством дефицита импортных продуктов на рынке, с обязательным лицензированием продавцов, подозрительно смахивает на искусственное создание условий для погони за рентой.  Иногда мотивом подобных ограничений может быть защита отечественных производителей от заграничных конкурентов.  Так было, например, с регулированием импорта сахара в США – история, описанная в другой статье Крюгер  (1990).  Когда-то эти меры были задуманы, чтобы защитить интересы американцев — владельцев сахарных плантаций на Кубе.  Но вот появился там Фидель Кастро, защищать стало некого, но программа осталась.  И стала поддерживать завышение отпускных цен на сахар для отечественных фермеров.   Ограничения на импорт пробивала одна группа, а возможность зашибить деньгу возникла у другой.  Один из случаев, когда государственное регулирование напрямую создает новые стимулы для погони за рентой.

Дарон Асемоглу показал, что в институциональных структурах, где преобладает погоня за рентой, больше ресурсов течет в такие профессии, как адвокаты, — за счет таких профессий, как инженеры.[16] В погоне за рентой всегда нужны услуги адвокатов, но редко — труд инженеров.  Другие исследовали влияние на экономический рост страны такого фактора как пропорция между числом студентов колледжей по профессиям.   В обществе, где на студенческих скамьях преобладают будущие инженеры, темпы роста экономики выше, чем там, где больше будущих юристов.[17]

Купим регулирование по сходной цене!

Это еще один компонент блатного капитализма, и мы уже читали о ней выше — у Стиглера.  Кое-что можно и добавить.

По Таллоку, регулирование индустрии может создавать, его словами, ловушку временных выгод (transitional gains trap).[18]  Схваченные регулирующие меры капитализируются в ценность активов, так что со временем «временная выгода» становится частью регулярного дохода.  Так, завышенные цены на сахар повышают ценность земель, где выращивают сырье (свеклу или тростник).  Лишите фермеров субсидий, и цена их земли упадет.  Их прибыльность зависит от мер регулирования.  Таким образом владельцы земли по необходимости становятся блатными капиталистами.   Сообщает Холком: в 2010 г. сахарная индустрия дала около 5 млн. долл. в качестве политических пожертвований и еще 7 млн. затратила на лоббирование поддержки «сахарных программ».

Организованные интересы

Мэнсер Олсон объяснил, что каждая такая группа получает от своих политических связей больше выгоды, чем могла бы получить от нормальной экономической активности (см. главу 50, I).  То есть, экономика в целом получает меньше отдачи (при тех же ресурсах и тех же налогах).  Когда соответственные связи закрепляются, и подобных групп становится достаточно много, сила политических связей может перевешивать силу экономической производительности, и тогда экономика страны начинает клониться к застою или упадку.

В ту пору, когда государство было слабо, подобные группы интересов тоже были слабы и немногочисленны.  В такой ситуации у предпринимателей есть сильные стимулы для развития своей экономической деятельности, приводящей к экономическому росту.  Так было в Америке вплоть до начала XX столетия.

Все это время  экономика страны росла высокими темпами.  Этому не помешали даже перерыв на войну Севера с Югом и несколько спадов.  Даже такие сильные кризисы, как в 1873-79 гг. и еще более суровый в 1893-98 гг., не нарушили общей долгосрочной тенденции.  Оправившись от кризисов, экономика быстро наверстывала упущенное и начинала по-прежнему успешно расти.

О том, как возникло и росло Большое Государство, будет рассказано в Приложении.  В основном, это связано с Первой мировой войной и ее последствиями.

Федеральное государство росло, как на дрожжах, в численности аппарата и в активности обеих частей разделенной власти – правительства (президента) и Конгресса. Государство крепчало, узурпируя все больше и больше власти, не прописанной ему в Конституции.  И быстрыми темпами росло число организованных групп с политическими связями и соответствующими подачками и поблажками за счет остального населения.

Если отвлечься от специфики США, общая закономерность такова.  Когда и где институциональная система общества организована так, что отдача от экономически эффективной деятельности превышает отдачу от политических связей, общество процветает.  Если наоборот, самые предприимчивые устремляют свою энергию на то, чтобы попасть в привилегированную элиту и обогащаться за счет производительности других людей. [19]

Как правило, в обществах первого типа права частной собственности хорошо защищены, а в обществах второго типа  охрана прав собственности или малоэффективна или отсутствует вообще (о значимости охраны прав собственности у нас говорилось в гл. 47).  В таких системах процветают кумовство и коррупция.

Государственный патронаж

Итак, чем больше государство, тем больше у него регулирующей власти и денег, которыми оно распоряжается, и значит, тем больше открыто возможностей для блатных отношений с заинтересованными сторонами.  Государство, которое обладает значительной долей национального дохода, имеет больше денег на субсидии, трансферты и другого рода поблажки для своих корешей в мире бизнеса.

Не остаются в стороне даже законные расходы государства на общественные блага.  Скажем, при распределении оборонных расходов чиновники выбирают, кому предложить контракты, где расположить военные базы.  Такая же история со строительством дорог, например, и в смысле контрактов, и в смысле решения о маршрутах дорог.  (Однажды в Томске мне так объяснили, почему транссибирская магистраль обошла этот город: местные купцы поскупились дать взятку кому надо).  Практически любое направление расходов государства содержит потенциал для блата.

Аналогично обстоит и с властью регулировать.  Чем она сильнее и шире, тем сильнее  стимулы добыть нужное регулирование через политические связи.   Не обладай государство такой властью, не было бы со стороны бизнеса усилий  приласкать и приручить государственные агентства.  Даже если какой-то регулирующий акт принимается вроде для общей пользы (такое тоже случается), искатели ренты ищут возможность как-то поживиться за чужой счет — и часто находят такую возможность.  Последнее может удивлять только тех, кто забывает, что «государство» состоит из таких же людей, как мы с вами, и у каждого из них на первом месте свой частный интерес.  Словами Рональда Маккина:  «Не думайте, что каждое утро он просыпается с мыслью: что бы такое сделать сегодня для Парето-эффективности?»

Государственное вмешательство в деятельность рынка не просто направляет интерес бизнесов к поиску политических связей ради своих выгод.  Бывает, что оно не оставляет им другого выбора просто для защиты своих кровных интересов.  Как показал Фред Макчесни,[20] подчас угроза государства налогом или обременительным регулированием буквально принуждает даже тех, кто желал бы оставаться в стороне, к поискам блата и лоббированию.  Нередко такие угрозы являются результатом лоббирования тех, кто уже приобрел блат в политических структурах и намеревается потеснить на рынке своих конкурентов.  Фактически Большое Государство толкает всех и каждого, не взирая на мотивацию, к участию в политическом процессе и заставляет их предлагать какую-нибудь поддержку политикам — подчас в обмен за ничто, кроме как оставить их в покое.  В экономике блатного капитализма у бизнесов нет иного выбора, кроме как участвовать во всем этом.

Обычный довод в пользу Большого Государства звучи так: оно необходимо, чтобы корректировать работу рыночной стихии в интересах общества, предотвращать злоупотребления свободой со стороны крупных корпораций, защищать «малых и сирых».  На деле все обстоит с точностью до наоборот: власть государства позволяет одним группам  возлагать бремя на другие, что заставляет всех вовлекаться в эту игру и искать ходы для блата к своей пользе.  Государство не контролирует блатной капитализм, оно его создает, заключает Холком.

Экономика лжецов

Так назвал Джералд О’Дрискол свою статью, вызвавшую немалый резонанс.[21]  О чем это?

Нормальное функционирование рынка зависит от передачи правдивых сведений о его состоянии, начинает автор.  Он напоминает, что основные функции государства – (1) обеспечивать оборону страны, (2) защищать граждан и собственность от насилия и мошенничества, (3) доставлять общественные блага, которые не может обеспечить рынок.  Так заявлено в Декларации Независимости и прописано в Конституции Соединенных Штатов.  Современные «либералы» (левые – ЕМ) значительно расширили список функций государства.  Бандит открыто грабит на улице, взломщик тайно действует по ночам.  Но результаты тот же самые: утрата собственности ее владельцем и разупорядочение гражданского общества.  В охране  сказанного  — что есть одна из базовых функций государства — оно «жалким образом провалилось».

Регуляторы финансовой области не сумели предотвратить вопиющих случаев мошенничества, говорит автор.  В деле Берни Мэдофф (Bernie Madoff),[22] хотя явные признаки аферы давно были налицо, Комиссия по Ценным Бумагам их игнорировала.  Регуляторы банковской деятельности позволили расцвести финансовым схемам для наживы на сомнительных закладных под дома, что непосредственно обвалило мировую финансовую систему в 2007 г. (см. об этом в гл. 48).  О махинациях крупнейшего в мире инвестиционного банка Lehman Brothers стало известно осенью 2008 г., когда он заявил о банкротстве.  «И мы должны верить, что регуляторы ничего не знали?» — вопрошает О’Дрискол.

«Идея, что умножение правил и статутов может защитить потребителей и инвесторов, — определенно один из величайших интеллектуальных провалов 20-го столетия, — продолжает он. – Любое правило можно обойти или манипулировать им, чтобы избежать его применения.  Чем множить регулирование, финансовое счетоводство должно направляться традиционным принципом: каждый обязан предоставлять правдивую и точную информацию о состоянии своих дел.

Он напоминает указания Хайека о том, что цены содержат и передают информацию о сравнительной редкости благ.  Когда вмешательство государства искажает цены, рыночная информация теряет свое необходимое качество — правдивость.  Так было с процентами по ссудам под  жилье в период до кризиса 2007 – 08 гг.  Так было со ставкой дисконта, искусственно заниженной Федеральным Резервом, что давало ложные сигналы инвесторам и подпитывало искусственный рост на рынке капиталов (фондовой бирже).

Добавим от себя, хотя это и так ясно: любая интервенция государства в систему распределения ресурсов и доходов так или иначе искажает ценовые сигналы на рынке и потому переносимая ими информация превращается в дезинформацию, направляя ее получателей по ложному пути.

Так экономическая система становится экономикой лжецов.

Комиссии Конгресса, следящие за отраслями, поддаются соблазнам пожертвователей для их предвыборных кампаний, продолжает О’Дрискол.  Интересы отраслей и государства переплетаются, и регулирование связывает эти интересы воедино.  Виллем Бютер[23] даже говорит о феномене «когнитивной схваченности», когда регуляторы становятся неспособными думать иначе, чем с позиции индустрии, которую они регулируют.  Повсеместное явление — «вращающаяся дверь»: сегодня политик (чиновник), назавтра менеджер в фирме – и наоборот.

«Мы называем эту систему не свободным рынком, а блатным капитализмом.  Он больше обязан Бенито Муссолини, чем Адаму Смиту».

Что делать?

Ни одна система распределения государственных ресурсов, если она не связана неизменяемыми правилами, не избежит своей судьбы и рано или поздно превратится в инструмент организованных интересов.

 

Фридрих фон Хайек. «Право, законодательство и свобода»

 

Ситуация представляется безысходной.  Из предыдущего анализа, а еще вернее – из того, что наблюдается всякий раз, когда Конгресс принимает билли об ассигнованиях, следует, что система политического блата – то есть, неоптимального распределения ресурсов, и перекачки доходов из производительных секторов в карманы политических любимцев —  постепенно охватывает все более широкую часть рынка.  Вне ее остаются малые и средние бизнесы, которые борются за выживание в условиях накладываемых на них регулирующих норм и непомерного налогового бремени.  Область свободной инициативы и энергичной предприимчивости все более сужается.  Рост экономики замедляется.  Сбываются мрачные прогнозы Мэнсера Олсона.

Однако выход есть.  И предложен он был давно – в работах Джеймса Бьюкенена, особенно — периода 80-х годам прошлого столетия, даже ранее (и позже).  Это – принятие Фискальной Конституции. [24]  Так называет Бьюкенен совокупность норм, которые определяли бы определенного рода процедурные правила для законодателей и ограничения для государственных расходов  и обложения.  Суть в том, чтобы по всей возможности сократить для властей область решать «по усмотрению».

Главная особенность фискальной конституции в том, что правила должны быть негибкими.  Это относится к структуре налогов, к расходной и доходной части бюджета.  Если налоги нельзя (или затруднительно) повышать, появляются ограничения на доходы государства и его расходы.  Это создает (или усиливает) иммунитет к попыткам влияния со стороны групп организованных интересов.  Государство будет менее свободно в своих подачках и других знаках благоволения, и у организованных групп окажется меньше стимулов пробивать нужные им решения.  Блат кормится возможностью решать по усмотрению, а негибкие правила как раз и сокращают область усмотрения.

Холком приводит такой пример из жизни.  В странах Скандинавии очень высока доля государственных затрат от ВВП.  А во многих странах  Африки и Латинской Америки расходы государства как доля от ВВП намного меньше, и там наблюдаются несомненные признаки блатного капитализма.  В сравнении с ними Скандинавские страны  имеют гораздо менее гибкие фискальные конституции, ограничивающие усмотрение регулирующих властей.  Регулирующая власть там тоже более ограничена и, в тенденции, следует законам.  В других странах, упомянутых выше, имеет место значительная область усмотрения.

По Питеру Линдерсу, у скандинавов дорогостоющие программы социальной поддержки не снижают экономический рост потому, что там исторически развились институты, сдерживающие вовлечение государства во вредоносную деятельность.[25]  Холком допускает, что вывод Линдерса, возможно, слишком категоричен.  Но он согласуется с данными анализа Джеймса Гвортни и Роберта Лоусона.[26]  Они нашли, что, при всех высоких уровнях налогов и государственных расходов в «государствах благосостояния» Скандинавских стран, там налицо относительно «более дружеские» к рынку институты «в других измерениях».

Гвортни и Лоусон предложили индекс EFW — «Экономическая свобода в мире» (42 показателя) и измерили его по 127 странам.  На этом массиве отчетливо проявилась связь между уровнями экономической свободы и процветания.  Высокие рейтинги сильно коррелируют с высоким душевым доходом и высокими темпами роста. Определенные компоненты EFW тесно связаны с наличием фискальной конституции.  Два самых важных показателя суть: верховенство закона и охрана прав собственности (см. нашу главу 47).  В числе других – (а) бремя налогов и регулирования и (б) уровень расходов государства.  Более низкий уровень обеих, как можно догадаться, связан с большей экономической свободой.

Выявить институты, ограничивающие блат, достаточно легко, но совсем непросто установить их в странах, где их нет.  Блатные отношения приносят пользу (за счет остального населения) обеим сторонам – в секторах государственном и частном.  И там, и тут это приносит людям выгоду, и потому довольно трудно найти способы ввести фискальную конституцию.  В условиях демократии вводить ее предстоит именно тем людям, кому она — серпом по тестикулам.  К тому же, указал Олсон, при Большом Государстве и огромных суммах, которыми оно распоряжается, останутся налицо сильнейшие стимулы для блата, и потому люди с обеих сторон найдут способы обходить любые ограничения.  Корень всех зол – Большое Государство.  О том, как оно возникло, — см. в Приложении.

 

[1]     Bell Journal of Economics and Managements Science. 2, no. 1, 1971

[2] Richard A. Posner. “Taxation by Regulation”.  Bell Journal of Economics and Management Science. V. 2.  1971.

[3] Richard A. Posner. “Theories of Economic Regulation”.  Там же: V. 5, 1974.

[4] Sam Peltzman. “Towards a More General Theory of Regulation”. Journal of Law and Economics. V. 19, 1976.

[5] Gary Becker. “A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence”.  Quarterly Journal of Economics. V. 98, 1983.

[6] Здесь и везде в настоящей главе конкретные числовые данные соответствуют времени, когда писались статьи Стиглера.

[7] Петролеум-Клуб (обычно, на уровне города или штата) – общество высших менеджеров из компаний по добыче и переработке нефти.  Имеются во многих местах США.  Часто с допуском городских чиновников (а как же!).  Как правило, под эгидой общества устраиваются рестораны и другие вещи, чтобы «расслабиться, развлечься и встретиться с коллегами», как сказано в одной рекламе.  Иными словами, это идеальная площадка для сговора промышленников против интересов публики, о чем предупрежда Адам Смит.

[8] Университеты и колледжи в США практически все либо частные, либо штатные.  Речь идет о федеральных субсидиях тем и другим.  Еще раз: конкретные числа отвечают дате выхода статьи.

[9]  Неясно, о каких линиях речь.  Это детище администрации Ф.Д.Рузвельта имело власть регулировать как маршруты авиалиний, так и торговые перевозки между штатами.  Бюро было ликвидировано в 1984 г.

[10] Создано в 1932 г. (до Рузвельта), преобразовано в 1989 г.

[11] Создана в 1934 г.(при Рузвельте).

[12] Так утверждается в книге: Jeffrey Friedman and Vladimir Krauss.  Engineering the Financial Crisis. University of Pennsylvania Press. 2011.

[13] Там же.

[14]  Randall Holcombe.  “Crony Capitalism: By-Product of Big Government”. The Independent Review,

  1. v. 17, n 4,

[15] Ann O. Krueger. “The Political Economy of the Rent-Seeking Society. American Economic Review 64, 1974.

[16] Daron Acemoglu.  “Reward Structures and the Allocation of Talent”. European Economic Review 39, no 1, 1995.

[17]  Kevin M. Murphy, Andrey Shleifer, and Robert W. Vishny.  “The Allication of Talent: Implications for Growth”.  Quarterly Journal of Economics 106, no 2, 1991.

[18] Как правило, такие меры принимаются Конгрессом как «временные», на определенный период. По истечении срока они могут скончаться или, что чаще, Конгресс продлевает их на новый срок.

[19] Baumol, William J. Entrepreneurship, Management, and the Structure of Payoff.  Cambridge, Mass. MIT Press, 1993.

[20] McChesney, Fred. “Rent Extraction and Rent Creation in the Economic Theory of Regulation”.  Journal of Legal Studies 16, 1987. // «Извлечение ренты и порождение ренты».

И его книга: Money for Nothing: Politicians, Rent Extraction, and Political Extortion.  Harvard University Press, 1997.  // «Деньги за просто так: политики, извлечение ренты и политическое вымогательство».

 

[21]  Gerald P. O’Driscoll. “An Economy of Liars”.  The Wall Street Journal, April 20, 2010.

[22] Бывший президент NASDAC.  Основал (в 1960 г.) фирму на Уолл-Стрите.  Создал пирамиду, где инвесторам платили не из отдачи от инвестиций, а из средств, полученных от новых инвесторов.  От своих 4800. клиентов до  ареста в 2008 г. незаконный доход его составил больше 60 млрд. долл.  Получил 150 лет тюрьмы.

[23] Willem Buiter – экономист голландского происхождения, живет и работает в США (Главный экономист Citigroup).

[24] Основательный обзор этого, пожалуй, главного направления творчества Бьюкенена можно найти у Андрея Заостровцева:

http://institutiones.com/personalities/2265-liberalnaya-politicheskaya-ekonimiya-i-filosofiya-dzhejmsa-byukenena.html

[25] Peter Lenders.  Growing Pablic: Social Spending and Economic Growth since the Eighteen Century.  Cambridge University Press, 2004.

[26] James Gwartney and Robert Lawson. Econimic Freedom of the World., Annual Report. Vancouver. Fraser Institut, 2009.

Share
Статья просматривалась 949 раз(а)

4 comments for “ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

  1. Евгений Майбурд
    17 января 2017 at 20:05

    «Воспользуется ли новый президент этими предложениями — вот в чём вопрос»

    Все, что может президент, — это предложить Конгрессу (с гарантированным отказом). Он может также начать публичную кампанию, но у него и без того будет масса хлопот с конгрессом по неотложным вопросам.
    Еще он может делать, как делал Кливленд. Но это тоже непросто сегодня. Обычно траты на earmarcs включаются в билли общего характера. Последний Буш просил полномочий утвеждать билли по статьям — ему отказали.
    Наконец, earmarcs только часть общей проблемы корупции в конгрессе.

    • Александр Биргер
      17 января 2017 at 21:08

      Тогда — за что боролись? — imho- предполагаю что с блатным капитализмом можно заехать в госкапитализм, и, как потребитель, { Стиглер выводит «общую гипотезу» -закон: каждая отрасль или род занятия, которая (-ый) располагает политич. властью достаточной, чтобы утилизовать государство, будет стремиться контролировать вход новых конкурентов}, опасаюсь, что без конкуренции госмонопольная и блатная монополизация вздуют цены на фрукты, джин и тоник, хлеб и др. нужные (и ненужные) мне продукты.

  2. Евгений Майбурд
    17 января 2017 at 4:31

    ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

    • Александр Биргер
      17 января 2017 at 4:49

      «У Стиглера проблема была поставлена в самом общем виде, и потому его статья стала основополагающей. Статья начинается так: «Государство – его машина и его мощь – есть источник потенциальной угрозы для любой отрасли общества. Своей властью запрещать или заставлять, брать или давать деньги, государство может помогать или вредить огромному количеству отраслей, или видов
      занятий, – и оно делает это»…
      Однако выход есть. И предложен он был давно – в работах Джеймса Бьюкенена, особенно —
      периода 80-х годов («годах» опечатка ?) прошлого столетия, даже ранее (и позже). Это – принятие Фискальной Конституции. Так называет Бьюкенен совокупность норм, которые определяли бы определенного рода процедурные правила для законодателей и ограничения для
      государственных расходов и обложения. Суть в том, чтобы по всей возможности сократить для властей область решать «по усмотрению».
      ——————————————-
      Воспользуется ли новый президент этими предложениями — вот в чём вопрос.

Добавить комментарий