Конституция и основные законы в Израиле

При обсуждении в Кнессете и в печати вопроса о принятии конституции неоднократно выдвигались предложения принять вместо конституции особо защищенные квалифицированным большинством Кнессета основные законы, переложив на них проблемы урегулирования процедур организации власти в Израиле. Это было компромиссом в вопросе о принятии конституции.

По мнению противников принятия конституции основные законы отвечали «практической организации дела» (И.Бург, май 1950), «являются более гибкими и могут быть приведены в соответствие с духом времени» (З.Вархафтиг, февраль 1950).

Сторонники принятия конституции заявляли, что основные законы «не отвечают задаче выработки основ» (М.Арм, май 1950) конституционного строительства, что в основные законы не планируется включение «всех вопросов, которые должна нести конституция» (Х.Рубин, май 1950) и поэтому основные законы являются средством маскировки противников конституции.

Кнессет первого созыва (1949-1951) постановил  подготовить проект конституции Израиля так, чтобы каждый ее раздел соответствовал какому-то основному закону. Разделы должны были представляться Кнессету по мере готовности, с тем, чтобы со временем эти разделы объединить в конституцию государства. При этом каждый раздел после принятия его Кнессетом, но до формирования конституции в целом, должен был действовать в качестве основного закона.

Кнессет первого созыва завершил свою работу в 1951 году, так и не приняв ни одного основного закона, а функции учредительной власти перешли к Кнессетам следующих созывов. При этом было установлено, что каждый раз, когда Кнессет будет принимать тот или иной основной закон, он (Кнессет)  будет действовать как учредительная власть.

В настоящее время имеется 12 принятых Кнессетом основных законов:

— Основной закон о Кнессете;

— Основной закон о землях Израиля;

— Основной закон о Президенте государства;

— Основной закон о правительстве;

— Основной закон о государственной экономике;

— Основной закон об армии;

— Основной закон об Иерусалиме, столице Израиля;

— Основной закон о судопроизводстве;

— Основной закон о Государственном контролере;

— Основной закон о свободе деятельности;

— Основной закон о достоинстве человека и его свободе;

— Основной закон о референдуме.

Как известно главными вопросами любой конституции являются структура власти и права гражданина. Охватывают ли все сферы, подлежащие включению в конституцию, принятые основные законы? Совершенно очевидно, что по крайней мере одного основного закона, являющегося краеугольным камнем любой демократической конституции, не хватает – это закон о гражданских правах. Существует мнение, что пока основные гражданские права не закреплены в основных законах, эти законы не могут считаться заменой конституции, а являются всего лишь «совокупностью документов, не являющихся формальной конституцией. Их пока нельзя рассматривать и как материальную конституцию» (Б.Акцин. Теория политических режимов, том 2, Иерусалим, 1966).

Есть несколько обычных законов, не получивших статус основных, но обычно являющихся частью материальной конституции. Вместе с тем некоторые основные законы не могут быть отнесены к материальной конституции, хотя составляют часть формальной конституции, как ее отдельные разделы. В связи с этим интересно обратиться к истории вопроса.

Решение Генеральной Ассамблеи ООН от 29.11.47 обязывало Учредительное собрание нового еврейского государства учредить конституцию. Декларация независимости включала параграф о выборах в Учредительное собрание. Была сформирована комиссия по вопросам конституции, обсудившая несколько проектов и принявшая за основу один из них. Предполагалось, что учредительное собрание установит конституцию и распустится, однако фактически оно превратилось в парламент с учредительными полномочиями. Закон о переходном периоде подтвердил учредительные полномочия Кнессета. Дебаты в Кнессете отразили глубокие разногласия по конституционной проблеме. Приверженцы конституции настаивали на обязанности Учредительного собрания учредить конституцию. По словам противников конституции (партия Мапай, Объединенный религиозный фронт) Учредительное собрание вправе принять решение, сообразуясь с реальностью. Утверждалось также, что споры относительно принципов толкования потенциальной конституции могут сделать ее несвоевременной и опасной. Разногласия касались также проблемы выбора момента для введения конституции. Дебаты в Кнессете носили преимущественно идейный характер, но на позиции спорящих влияли также и прагматические соображения, так М.Бегин и Бен-Гурион меняли свое отношение к конституции в зависимости от конкретного политического положения.

В 1987 году новый проект конституции возродил споры о необходимости ее принятия. Проект закреплял политический строй Израиля, вносил изменения в сфере контроля центральной власти, в области прав человека, свободы слова и печати, усовершенствовал избирательную систему. Проект встретил противодействие со стороны религиозных кругов из-за опасения отмены разветвленного религиозного законодательства. Критиковалось также отсутствие «еврейского своеобразия» и подражание другим конституциям. К началу 90-х годов сложилось определенное равновесие сторонников и противников предложенного проекта конституции, однако принятие в 92-94 годах основных законов о свободе деятельности и о достоинстве человека и его свободе сместило плоскость дискуссий от обсуждения непосредственно проектов конституции.

В принятии этих основных законов ряд политических деятелей увидел «конституционную революцию», так как впервые права человека, рассматривавшиеся ранее судами на основе прецедентов, были юридически закреплены в законах и законодательных процедурах. «Конституционная революция» опиралась также на расширенное толкование ряда терминов о правах человека и на особую защищенность принятых основных законов, которые нельзя было изменить «иначе как основным законом, принятым большинством депутатов Кнессета».  В статус новых основных законов было внесено понятие «сущностная» или «нормативная» защищенность, то есть установлен судебный контроль большего радиуса действия.   Понятие «судебного контроля» более подробно будет рассмотрено особо.

Принятию конституции препятствовали также сложившиеся взаимоотношения государства и религии, проблема территорий и другие проблемы.