Структура военного руководства Израиля и гражданский контроль

Марк Фукс: Взаимоотношения армии и государства, политики и военачальников – интересная и благодатная тема и возможно среди наших коллег найдется  желающий развить ее на страницах Портала.

         Текст написан с использованием статей М.Кайро «Гражданский контроль над вооруженными силами»  и И.Бен-Меира «Гражданский контроль над армией и другими силовыми структурами» и «Правовые основы отношений между военной и гражданской властями в Израиле», напечатанных в Хрестоматии по академическому курсу «Демократия и безопасность в Израиле» Открытого Университета Израиля.

Глава правительства Израиля, премьер-министр, является главой исполнительной власти.  В разные годы роль главы правительства была различной. Первый премьер-министр Бен-Гурион был самым авторитетным и влиятельным из всех глав правительств Израиля. Он почти единолично управлял страной, одновременно он был и министром обороны. Из Основного закона о правительстве вытекает, что премьер-министр — всего лишь первый среди равных ему министров, как сказано «премьер-министр и  другие министры». Однако в связи с тем, что каждый из министров ответственен перед премьер-министром, роль премьера несомненно велика. Поправка 1991 года к Основному закону о правительстве закрепила за премьер-министром главную роль в области обороны. Вторая редакция Основного закона о правительстве 1992 года еще более укрепила положение премьер-министра, предусмотрев его прямые выборы.  Так в 1996, 1999 и 2001 годах премьер-министр избирался всей страной на всеобщих выборах. Однако в марте 2001 года этот закон был отменен, что вернуло Израиль в поле парламентского правления.

На протяжении многих лет при правительстве существует межминистерская комиссия по оборонным вопросам во главе (лично) с премьер-министром. Однако стиль работы этой комиссии всегда зависел от индивидуальных особенностей характера  и стиля работы премьер-министра. Так при авторитарном Бен-Гурионе влияние этой комиссии на принимаемые решения по вопросам безопасности было минимальным. В 1963 году, когда премьер-министром стал Леви Эшкол, стиль работы межминистерской комиссии сильно изменился, она стала играть важную роль в управлении безопасностью страны. В тоже время, когда к власти в качестве премьеров приходили М.Бегин (1981) и И. Шамир (1983) роль этой комиссии сильно падала, она или не созывалась (1982), или вообще не была сформирована (1983). После 1984 года, при правительстве национального единства межминистерская комиссия вновь заняла подобающее ей высокое место, определяющее главные направления в сфере национальной безопасности, чем собственно и была обеспечена работоспособность правительства двух партий «Ликуд» и «Авода».  Эта межминистерская комиссия работала по существу как «правительство в правительстве», решая все наиболее серьезные вопросы, в том числе по оборонным и политическим проблемам. Парадокс однако в том, что эта комиссия или вообще не работает, и тогда она как бы не нужна, но, если она работает, ее решения обязательны, как решения кабинета министров в целом. Однако исполнение решения межминистерской комиссии может быть  и отложено до его рассмотрения правительством в полном составе. С 1991 года положение этой межминистерской комиссии существенно укрепилось, т.к. сама она должна была (по новому закону) создаваться автоматически в составе премьера, его заместителя и министров обороны, финансов и иностранных дел.

В целом ответственность за состояние Армии обороны Израиля несет министр обороны. Министру обороны Израиля предоставлены полномочия главного военного стратега страны с правом решения большого круга вопросов, относящихся к безопасности Израиля в самом широком смысле этого термина. Однако формально полномочия министра обороны не оговорены с достаточной подробностью и конкретностью. В отчете комиссии Аграната, рассматривавшей упущения Войны Судного дня, указывалось, что не имеется даже формулировки, указывающей на то, что он должен руководить начальником Генерального штаба, или, что он является главнокомандующим Армии обороны Израиля. Главный военный прокурор Израиля в 1972 году составил документ, в котором утверждалось, что «по отношению к Армии Обороны Израиля министр обороны представляет правительство, и, следовательно, армия должна подчиняться его приказам». Важнейшим проблемным вопросом в этой области является то, что неясно представляет ли министр обороны армию в правительстве, или он представляет правительство перед армией. На этот вопрос до сих пор нет удовлетворительного ответа. Ш.Перес констатировал: каждый министр обороны сам решает, как ответить на этот вопрос. М.Бегин, бывший премьер-министр (1979), считал, что за обороноспособность страны отвечает все правительство, а министр обороны представляет правительство перед армией. Многим, однако, это утверждение представляется сомнительным. Противники такой позиции утверждают, что только министр обороны, в отличие от других министров правительства, юридически отвечает за исполнение законов, относящихся к обороне: «руководство армией поручается правительством министру обороны» (статья 2б Основного закона об армии). Тем не менее, многие бывшие министры обороны, считали необходимым одновременно представлять в правительстве интересы армии. Именно поэтому Ш.Перес назвал министра обороны послом армии в правительстве и, одновременно, послом правительства в армии. Хотя все согласны с тем, что Армия Обороны Израиля подчиняется кабинету министров, в законе до сих пор не определено конкретное лицо, которое это подчинение олицетворяет.

Командные полномочия начальника генерального штаба впервые были раскрыты в Законе о военной юрисдикции 1955 года. Однако наибольшее значение для определения роли начальника штаба имела принятая практика, т.к. в законе 1955 года и в Основном законе об армии 1976 года роль начальника генерального штаба никак не определена, кроме фразы статьи  Закона 1976 года о том, что он является высшим командным лицом в армии. Многочисленные военные и иные инструкции дают начальнику генерального штаба большие полномочия во всех сферах армейской жизни и вне ее, в том числе в гражданской, повседневной жизни страны. В статье 3б Основного закона об армии говорится, что начальник генерального штаба починяется министру обороны, однако на него распространяется и власть правительства. Последнее примечание дает начальнику генерального штаба статус, близкий к министерскому. Такое положение делает его важной политической фигурой, что придает его положению уникальный характер. Так, бывший начальником генерального штаба, М.Леви отстаивал в правительстве точку зрения армии и с разрешения министра обороны свободно и самостоятельно контактировал с различными членами правительства.

И.Бен-Меир отмечает, что главными субъектами отношений между гражданскими и военными властями являются правительство и армия. Однако, продолжает он, «правительство, и армия действуют не только и не столько на основании актов, сколько исходя из мировоззрения конкретных людей, которые возглавляют соответствующие структуры». Последнее предложение со всей остротой поясняет реальное положение дел в Израиле.

Руководитель военной разведки Израиля 63-73 г.г. А.Ярив указал на несколько главных факторов, определивших взаимоотношения военных и гражданских властей Израиля: особенности социально-политического развития ишува, особая важность оборонных дилемм и доктрин для Израиля, необходимость сохранять постоянную способность и готовность к всеобщей мобилизации и, наконец, исторически сложившееся большое влияние на эти отношения личности Бен-Гуриона. За более чем 60 лет своего существования Израиль пережил много войн. К этому следует добавить постоянную борьбу с терроризмом. Так сформировались условия с одной стороны для «нации в военной форме», а с другой – для нормального функционирования страны вне зависимости от ситуации в сфере национальной безопасности.

Власть гражданского правительства над армией определяется рядом законодательных актов и постановлений, однако войны выявили недостатки во взаимоотношениях военных и гражданских властей, в том числе из-за непрописанности порядка верховенства гражданской власти над армией, а также отсутствия формального определения гражданского контроля. Эти недостатки вызвали к жизни ряд законодательных инициатив. В них была существенно повышена роль  гражданского министра обороны в сравнении с приказами военного Генерального штаба.

У Кнессета формально тоже есть инструменты влияния в этом направлении — вотум недоверия правительству, изменение законодательства и др., однако применение этого инструментария ограничено в силу возможной быстрой изменяемости военной ситуации на Ближнем Востоке. Единственный реальный источник власти Кнессета в этой области часто  реализуется лишь через бюджет. Однако именно здесь Кнессет показывает образец соглашательства на основании того, что Кнессет должен «верить» Генеральному штабу. Можно отметить все же постепенный рост парламентского контроля армии через Комиссию Кнессета по иностранным делам и обороне.

Другой инстанцией, контролирующей деятельность армии, может быть Верховный суд Израиля в своей ипостаси Высшего суда справедливости, еще в 1948 году распространивший свою юрисдикцию на Армию обороны Израиля. Высший суд справедливости дает возможность рассматривать часть проблемных ситуаций в судебном порядке. Решения суда не затрагивают чисто военных вопросов, не оставляя, однако, в стороне явные нарушения закона. Но вмешательство судов часто следует лишь при нарушении формальных процедур.

Юридическая неопределенность подчиненности армии гражданскому правительству может подорвать принципы гражданского контроля над армией. В настоящее время гражданский контроль ужесточается благодаря открытости военной экспертизы, реагированию на требования общественности, и тесным связям военного и гражданского секторов, хотя эти отношения постоянно проходят испытания жизнью. В 90-ые годы взаимоотношения гражданских и военных властей достигли критической точки вследствие формирования «поствоенного общества», демилитаризации, структурных перемен, связанных с отступлениями с «территорий», общей демократизации общества. Изменения взаимоотношений были связаны также с общим внутренним кризисом в армии, кризисом отношений политического и военного руководства и демографическими изменениями в стране. Часть сфер деятельности армии стала переходить к гражданским институтам.  Одновременно СМИ продолжали занимать наступательную позицию в отношении к армии и силам безопасности. Увеличилась также критика армии в Кнессете.

По мнению И.Бен-Меира пока еще рано говорить о существовании в Израиле беспристрастного гражданского контроля над деятельностью армии и других силовых структур. Израиль находится еще на полпути к этому, но само следование в этом направлении может быть оценено как положительное явление. Примером тому является участие высших офицеров ЦАХАЛ в различных политических инициативах и их регулярные выступления перед правительством, Комиссией Кнессета по иностранным делам и обороне и другими органами государственной власти, что свидетельствует о контроле гражданских структур над армией. В Израиле, как стране с формирующейся демократией, необходимо установить конституционные основы в качестве базиса гражданского контроля над военной сферой. Здесь необходимо четко разделить полномочия в военной сфере между законодательной и исполнительной властью. Должны быть установлены четкие ограничения исполнительной власти, законодательное наделение власти в этой области у Кнесета, судов и электората. Исполнительная власть должна подчеркивать свой гражданский статус, разделять свои военные и политические функции. Военные не должны участвовать в выработке государственной политики, а выполнять роль экспертов с административными и вспомогательными функциями. Решения должны оставаться за политическими лидерами. Традиции и культура Израиля могут стать определенным препятствием для дальнейшего развития гражданского контроля. Гражданский контроль должен иметь законную силу и права, а вооруженные силы должны рассматривать себя как элемент гражданского демократического общества и отражать суверенную волю народа.

Продолжение см. http://blogs.7iskusstv.com/?p=41978